Ustavni pravnik dr. Matej Avbelj: Kaj se dogaja z našim ustavnim sodiščem?!

The Constitutional Court

Ustavno sodišče je sredi poletja objavilo svojo odločbo v zadevi U-I-129/19. V njej je na več mestih precedenčno presojalo o ustavnosti in zakonitosti Rebalansa proračuna iz leta 2019, Zakona o izvrševanju proračunov RS za leti 2018 in 2019 ter Odloka o okviru za pripravo proračunov sektorja država za obdobje 2018 do 2020. Odločilo je, da niti Rebalans niti Zakon nista bila protiustavna, zahtevo za presojo zakonitosti Rebalansa in Odloka pa je zavrglo. Ker je odločba kot celota izrazito ustavnopravno problematična, si zasluži pozornost strokovne in širše javnosti, ki je doslej, najbrž zaradi poletja, povsem izostala.

Uvodoma mi strokovna etika nalaga razkritje konflikta interesov. Zaradi strokovnega prepričanja o protiustavnosti in nezakonitosti ravnanja vlade in parlamenta v zvezi z zadevnimi akti sem sodeloval pri pripravi zadevne zahteve za presojo ustavnosti in zakonitosti. Ta je bila vložena že v aprilu oz. maju 2019, ustavno sodišče pa je o njej, seveda, absolutno prednostno odločalo več kot leto dni, do 1. julija 2020. Na ta način so akti, ki so bili predmet izpodbijanja, že prenehali veljati in ustavno sodišče bi se lahko že v tem delu izognilo vročemu kostanju ter zadevo v celoti zavrglo.

Tega si ni drznilo storiti, saj je pravilno ugotovilo, da v nasprotnem primeru zaradi periodičnosti nastajanja proračunskih dokumentov le-ti ne bi bili praktično nikdar sposobni za ustavnosodno presojo. Ustavno sodišče je zato zahtevo predlagatelja vzelo v obravnavo glede zatrjevane protiustavnosti sprejetih aktov, češ da tam poraja pomembna ustavnopravna vprašanja, ne pa tudi glede zakonitosti teh istih aktov. V tem delu zahteva naj ne bi odpirala pomembnih ustavnopravnih vprašanj (česar, mimogrede, ustavno sodišče sploh ne obrazloži).

Sledil je protiustavni manever
Ampak! Ta manever, in še nekateri drugi, kot bomo videli v nadaljevanju, je bil ključen, da je ustavno sodišče doseglo zastavljeni rezultat, za katerega se ob prebiranju odločbe zdi, da mu je že od vsega začetka tudi sledilo. Izpodbijane akte je bilo treba ustavnopravno obraniti! To ustavnemu sodišču tudi uspe s kombinacijo dveh korakov.

Prvič. Ustava v 148. členu določa, da morajo biti prihodki in izdatki proračunov države srednjeročno uravnoteženi. Pri čemer način in časovni okvir izvajanja fiskalnega pravila podrobneje uredi zakon, ki ga mora zakonodajalec sprejeti z ustavno večino. Po mnenju ustavnega sodišča ta zakon, čeprav ima za to izrecno ustavno pooblastilu v 148. členu ustave, ne ureja ustavne materije, torej vsebinsko ne zapolnjuje ustavnega načela, ampak gre pač za navaden zakon, ki na zakonski ravni, tako kot vsi drugi zakoni, ne glede na posebno ustavno predpisano večino, samo izvaja ustavno besedilo. S tem ustavno sodišče pravno in dejansko izprazni vsebino 148. člena ustave. Ker 148. člen ustavnih kriterijev zlatega fiskalnega pravila, zaradi te odločbe ustavnega sodišča, ne vsebuje (več), je bilo jasno, da niti Rebalans niti Zakon nista mogla biti razglašena za protiustavna.  Ker je 148. člen ustave zdaj prazen in ustavno sodišče to ve,  v opravičilo in tolažbo naivnim zapiše, da “pot do protiustavnosti proračuna sicer ni enostavna. Vendar to ne pomeni, da je izključena.” Formalno izključena res ni, ker ne sme biti, toda dejansko ne obstaja, ker ni več ustavnopravnih kriterijev, na osnovi katerih bi protiustavnost lahko objektivno ugotovili. Izključilo jih je prav s to odločbo ustavno sodišče.

Drugič, potem ko je ustavno načelo iz 148. člena izpraznjeno, se je bilo treba izviti samo še zakonskemu okviru. Tu je bila naloga težja. Kajti, četudi se postavimo na stališče, da z ustavo predpisanega zakona, ki mora biti sprejet z ustavno večino, ni mogoče šteti kot mehanizem, ki napolnjuje vsebino ustavnega načela, še vedno obstaja dejstvo, da zakon ostaja zakon in da morajo biti z njim v skladu vsi drugi hierarhično nižji pravni akti. Rebalans in Odlok, če sta prestala test ustavnosti, bi moralo ustavno sodišče podvreči še vtoževani presoji nezakonitosti. Te se je ustavno sodišče znebilo z dvojnim manevrom. Najprej je, kot že omenjeno, zahtevo za presojo nezakonitosti aktov, ki sta že prenehala veljati, zavrglo, češ da ne sproža pomembnih ustavnopravnih vprašanj. Zadeva je nadvse problematična, ker sta akta prenehala veljati, zato ker je ustavno sodišče o njima toliko časa absolutno prednostno (ne)odločalo. Če bi ustavno sodišče v tej zadevi, kot se spodobi, odločilo do konca leta 2019, bi moralo presojati tudi zakonitost, vsaj Odloka, ki te presoje gotovo ne bi preživel.

Prav tako pa je ne bi preživel Rebalans. Zavedajoč se tega, pa je ustavno sodišče uporabilo še drugi manever. Proračun (v tem primeru Rebalans) je razglasilo kot akt, ki ima moč zakona in hierarhični položaj zakona. Ker je torej na isti ravni kot Zakon o fiskalnem pravilu, ustavno sodišče pa ni pristojno za odločanje o medsebojni usklajenosti zakonov, je zahtevo tudi v tem delu treba zavreči. In Rebalans je bil še enkrat več rešen!

Odločitev na meji samovolje in v nasprotju z dosedanjo ustavnosodno prakso
Vse bi bilo lepo in prav, če bi bil ta manever pravno prepričljiv. Pa je, nasprotno, na meji samovolje. Da bi ustavno sodišče doseglo svoj zastavljeni cilj, izrazito selektivno uporabi svojo preteklo sodno prakso ter postopa popolnoma v nasprotju  s stališči slovenske ustavnopravne stroke. Ta, nemara po pomoti, celo citira, v opombi 39, iz katere jasno izhaja, da slovenska stroka poudarja, da proračun “ni zakon”, oz. da ga “niti po formalnem niti po materialnem kriteriju naj […] ne bi bilo mogoče uvrstiti med zakone.” Ustavno sodišče to vseeno stori. Pri tem se nasloni na svoj sklep U-I-428/02, kjer je v oklepaju (sic!) dostavilo, da ima proračun moč zakona. Ne uporabi pa svoje zadeve U-I-40/96, ki jo sicer citira, a jo povsem zamolči v delu, kjer je izrecno v 11. točki, in nikakor ne v oklepaju, zapisalo, da: “Proračun ne more derogirati zakonskih določb. Če bi proračun zakon vseboval takšne določbe, bi v tem delu presegel ustavno očrtano vsebino in bi bil protiustaven.” Ker Rebalans v tem primeru izrecno derogira Zakon o fiskalnem pravilu, je seveda, sledeč zadevi U-I-40/96, protiustaven.

Če pa se, kot je to storilo ustavno sodišče, postavimo na stališče, da je proračun zakon, potem pa je Zakon o fiskalnem pravilu postal popolnoma brezpredmeten. Zakon o fiskalnem pravilu sicer natančno z matematično formulo določa, koliko in kako naj država največ troši, vendar to lahko vsakokratni zakonodajalec z vsakim novim proračunom po načelu lex posterior derogat legi priori zdaj povsem ustavnoskladno in zakonito preprosto zaobide.

Skratka. Če ne bi ustavno sodišče vsebinsko izpraznilo 148. člena ustave; če ne bi ustavno sodišče predolgo odločalo o zahtevi; če ne bi ustavno sodišče proračuna razglasilo za zakon, kljub drugačni lastni sodni praksi in usklajenemu stališču ustavnopravne stroke; bi zlato fiskalno pravilo danes v Sloveniji še dejansko, in ne le na papirju, obstajalo. Tako pa ga več ni. Še manj pa je, kot je pokazala ta kolumna, prepričljivih ustavnopravnih razlogov za opisani rezultat. Ostane nam samo še retorično vprašanje: kaj se vendar dogaja z našim ustavnim sodiščem?!

dr. Matej Avbelj, Ius-Info